日前，中央深改委第十四次会议审议通过了《深化农村宅基地制度改革试点方案》。会议指出，深化农村宅基地制度改革，要积极探索落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权的具体路径和办法，坚决守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损这三条底线，实现好、维护好、发展好农民权益。

改革在探索拓展中破题

按照党中央、国务院部署，有关部门在“三块地”改革框架下组织开展了宅基地制度改革试点工作。2015年2月份，33个县（市、区）被依法授权开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革三项试点，其中宅基地制度改革试点有15个。2017年11月份，宅基地制度改革拓展到全部33个试点县，同时试点延期至2018年底。截至2018年底，全国33个试点地区共腾退出零星、闲置宅基地约8.4万亩，办理农房抵押贷款111亿元。2019年1月份，全国人大常委会决定将试点延期至2019年底，同时开启修订相关法律的程序。

“自开展试点以来，宅基地制度改革先后经历了试点确立、联动探索、期限延长、范围拓展等过程。”农业农村部农村经济研究中心改革试验研究室副主任刘俊杰说，各地推进农村宅基地制度改革的具体做法各不相同，但总体上是围绕完善农民宅基地权益和取得方式、探索宅基地有偿使用制度、探索宅基地自愿有偿退出机制、完善宅基地管理制度四个方面展开。

整体来看，试点健全了宅基地权益保障方式，在保障村民户有所居的同时，增加了农民财产性收入。

部分试点经验成为法律

“党的十八大以来，宅基地改革政策经历了从推进农民住房财产权抵押、担保、转让，到完善农民的住房保障机制，再到盘活农村闲置房屋发展休闲农业和乡村旅游，支持引导进城落户农民依法自愿有偿转让，最后到探索宅基地“三权分置”改革。这一过程充分体现了党中央对农户宅基地用益物权的维护，对盘活闲置宅基地和闲置农房，增加农民土地财产性收入的重视。”自然资源部法规司司长魏莉华说。

宅基地改革试点为土地管理法修订提供了实践依据。长期以来，宅基地一户一宅、无偿分配、面积法定、不得流转的法律规定，导致农村宅基地大量闲置浪费，农民宅基地用益物权难以落实。2019年8月份，全国人大常委会审议通过新修订的土地管理法，自2020年起施行。新法规定，在原来“一户一宅”基础上，增加宅基地户有所居的规定。允许进城落户的村民自愿有偿退出宅基地。明确下放宅基地审批权限，规定村民住宅建设用地由乡镇人民政府审批。

2019年9月份，中央农办、农业农村部发布《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》，鼓励村集体和农民盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，通过自主经营、合作经营、委托经营等方式，依法依规发展农家乐、民宿等。

要坚持审慎与突破并重

“要坚持审慎与突破并重继续深化宅基地制度改革。”刘俊杰说，深化农村宅基地制度改革，既要坚持宅基地的住房保障功能，又要让宅基地活起来，打破现行宅基地使用权既是身份性居住保障权又是物权性财产权的“两权复合”结构，从而实现宅基地资格权独立成权并承载农民居住保障功能，以及宅基地使用权转型纯化为典型用益物权并承载资产功能。

闲置宅基地和闲置农房是农村最大的“隐性资产”，也是启动农业农村发展加速度的关键。高强表示，随着大量农村人口进城落户，农村“空心化”现象越来越突出，深化农村宅基地制度改革，就要在法律法规框架下，有意识地放宽市场化用地主体限制，扩大村集体经济组织经营自主权。特别是要坚持工作推进与制度建设相结合，联动部署相关领域改革任务，鼓励基层创新，逐步完善政策办法和操作程序。

“要探索宅基地跨集体流转问题。”刘俊杰表示，盘活闲置宅基地资源，促进农村土地有效利用是宅基地“三权分置”改革的内在要求。宅基地流转是盘活闲置宅基地和住宅的主要方式，在目前单个村集体内部对宅基地需求有限的情况下，如果不能跨集体流转，有效盘活利用就成为一句空话。他建议，对已有探索开展政策实施效果评估，在确保农民利益不受损情况下，择机部署下一轮试点，逐步将实践证明行之有效的做法上升为制度安排。